ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA: relevância e impasses

Ayslan Alves Andrade dos Santos[1]

 RESUMO

O presente artigo, elaborado através de pesquisa descritiva, de natureza bibliográfica e documental, tem como objetivo de estudo refletir sobre o conceito de inteligência na doutrina clássica e atual, os contrastes e as correspondências com a investigação criminal, as complexidades que envolvem a atividade de inteligência, os mecanismos de controle interno e externo, os diversos impasses enfrentados pelo serviço no Brasil, além de analisar o escasso ordenamento jurídico aplicado. Aborda-se também a origem clássica da atividade de inteligência e o seu histórico no Brasil, buscando evidenciar sua natureza e particularidades, essenciais para o conceito que se almeja compreender. Busca-se realizar uma pesquisa bibliográfica considerando as contribuições de autores como CEPIK (2003), GONÇALVES (2019), SILVA (2020), entre outros autores.

Palavras – chave: segurança pública, inteligência, investigação criminal, controle.

Aracaju/SE – 2020

 

1. INTRODUÇÃO

 Todos os países democráticos e economicamente desenvolvidos possuem serviços de inteligência, a sua importância não é restrita ao Estado Democrático de Direito Brasileiro.

O Brasil assiste estático ao avanço da criminalidade organizada e a outras crises gerenciais. É alarmante a quantidade de informações que são perdidas devido ao imediatismo e falta de embasamento teórico que contribui para a incompreensão da atividade de inteligência. A necessidade de informações com as quais o Estado lida diariamente nos diversos setores exige uma ferramenta voltada principalmente ao assessoramento do processo decisório.

O uso do vocábulo Inteligência tem se tornado cada vez mais objeto de grande valia por parte das instituições públicas e privadas. Ocorre que a sua aplicação distorcida promove uma série de consequências, pois tem se caracterizado pela falta de abordagem de questões fundamentais quanto a sua finalidade e conceitos basilares.

Não obstante as resistências institucionais e culturais, a atividade de inteligência é tida como elemento fundamental no mundo moderno, onde as informações e a necessidade de processá-las aumentam de forma colossal, mas o volume de processamento não segue na mesma razão.

No decorrer desse artigo será realizada uma análise, através de pesquisa descritiva, de natureza bibliográfica e documental, acerca das complexidades que envolvem a atividade, além de analisar o exíguo ordenamento jurídico aplicado.

Serão abordadas as seguintes questões norteadoras: O que é a atividade de inteligência? Quais os contrastes e as correspondências que envolvem a inteligência e a investigação criminal? Qual a fundada relevância do serviço de inteligência? Como controlar a atividade de inteligência? Quais os impasses são enfrentados pelo serviço de inteligência no Brasil?

O obscurantismo que envolve as atribuições da Área de Inteligência, suas finalidades e métodos, somado às ilusões criadas por narrativas imaginárias da ficção sobre os agentes secretos, ou agentes de inteligência, acabam por gerar visões inexistentes e irresponsáveis sobre essa excelente ferramenta de Assessoria ao Processo Decisório. Busca-se, com o presente trabalho, esclarecer o que é esse processo de Aquisição, Proteção e Comunicação de informações sigilosas, sejam elas públicas ou privadas, desde a antiguidade construída nas necessidades de compartimentação até as atuais soluções de compartilhamento da Inteligência entre as diversas formas organizacionais de estado.

Na medida em que se busca objetivar o conceito e a atividade de Inteligência, faz-se necessário compreender suas origens clássicas, com o fito de evidenciar sua natureza e particularidades atuais.

 

2. ORIGEM

Entender a gênese de um assunto é vital para captar a sua magnitude e a sua lógica de funcionamento. Nada surge do nada, e a origem histórica de uma atividade revela termos e fundamentos que são utilizados nos dias de hoje.

Desde os primórdios da humanidade a informação é desejada e imprescindível, não por mero deleite, mas para a sobrevivência básica do homem primitivo. Conhecer o ambiente, fontes de água, alimentos e, sobretudo, riscos e perigos eram, e ainda são, bases para a conservação da espécie humana. Coletar informações e analisá-las, pilares da Inteligência, são atividades que acompanham a humanidade desde sua origem.

Como sintetizado na Revista Brasileira de Inteligência (2005), ainda na antiguidade clássica[2]  há exemplos da atividade de inteligência, como no primeiro Império Universal (medos e persas), promovido por Ciro, o Grande, Dario, “O Grande Rei”, sucessor do primeiro, organizou um corpo de espiões. Ou ainda na Roma Antiga, onde era comum a presença de espiões atrás das cortinas para ouvir segredos.

Nos conceituados estudos estratégicos do general chinês Sun Tzu, a obra “A Arte da Guerra”[3], há destaque para os papéis dos profissionais que tinham o objetivo de conseguir conhecimento avançado:

Se você conhece o inimigo e conhece a si mesmo, não deve temer o resultado de centenas de batalhas. Se você se conhece, mas não ao inimigo, para cada vitória, sofrerá também uma derrota. Se não conhece o inimigo nem a si mesmo, vai sucumbir a cada batalha. (ARTE DA GUERRA, 2010, p. 65)

Ao longo da história são numerosos os registros documentados da utilização da Atividade de Inteligência para prover os governantes com informações que viabilizassem a sua sobrevivência política, econômica ou militar, mas, conforme esclarece Andrade (2012),  foi justamente no contexto da Segunda Guerra Mundial e da Guerra Freia que doutrinadores clássicos como Sherman Kent[4], Washington Platt e Harry Hanson, estudaram e descreveram a primordialidade de se produzir conhecimentos de Inteligência voltados, sobretudo, para apoiar as relações externas, na guerra e similarmente na paz.

Gonçalves frisa que:

A atividade de inteligência é praticada no âmbito público e privado desde tempos remotos. Líderes vitoriosos souberam fazer bom uso de espiões e serviços secretos, de Moisés a John Kennedy, passando por Júlio César, Napoleão, Elisabeth I da Inglaterra e Winston Churchill. (…) De fato, países de tradição democrática consolidada, como Alemanha, Canadá, EUA e Grã-Bretanha têm serviços secretos operando em defesa do Estado e da sociedade. (GONÇALVES, 2019, p. 11)

Neste ponto, ANDRADE (2012) deslinda que a atividade de inteligência condicionava sua essência voltada para o Estado, criada para subsidiar gestores com conhecimentos ou informações estratégias, mas já era percebida como valorosa ferramenta de análise para os outros tipos de organizações, também no campo interno, inclusive voltada para empresários. Noção hodierna se considerarmos o ambiente caracterizado por uma disputa competitiva que essas organizações enfrentam presentemente.

A atividade de inteligência no Brasil

A atividade de inteligência no Brasil tem como marco o ano de 1927, no governo do Presidente Washington Luiz[5], com a criação do Conselho de Defesa Nacional (CDN), mais tarde foram criadas as Seções de Defesa Nacional (SDN) nos ministérios civis.

Com a Constituição de 1937, o Conselho de Defesa Nacional passou a ser o Conselho de Segurança Nacional (CSN), executando o serviço de busca de informações para subsidiar ações do governo com foco nos assuntos de Estado.

Em 1946, o Presidente General Eurico Gaspar Dutra[6] criou o Serviço Federal de Informações e Contrainformações (SFICI), destinado ao tratamento das informações no Brasil, sendo absorvido pelo Serviço Nacional de Informações (SNI) em 1964.

Devido ao regime militar, o governo carecia de um serviço de inteligência com maior número de prerrogativas, então, a partir de 1967, o SNI estabeleceu escritórios nos ministérios civis, nas autarquias, órgãos federais e foram constituídos ou reestruturados os serviços secretos militares. Figueiredo discorre que:

[…] a partir de 1967, o SNI ganhou tentáculos. Abriu escritórios nos ministérios civis – as chamadas Divisões de Segurança e Informações (DSI) – e nas autarquias e órgãos federais – as Assessorias de Segurança e Informações (ASI). Também ganhou parceiros nas Forças Armadas, com a criação ou reorganização dos serviços secretos militares – o Centro de Informações do Exército (CIE), o Centro de Informações da Marinha (Cenimar) e o Centro de Informações de Segurança da Aeronáutica (CISA). Era a chamada “comunidade de informações”, em que o SNI entrava com a vigilância e os serviços secretos militares com a repressão e as armas. (FIGUEIREDO, 2005, p. 17)

Em 1990, sob o subterfúgio de cessar eventuais violações praticadas, Fernando Collor[7], eleito sob o novo regime democrático, sepultou as atividades do Serviço Nacional de Informações. O país permaneceu praticamente inerte no que concerne à matéria de Inteligência Governamental, iniciando um período de paralisação e de descrédito da atividade no Brasil. Golçaves (2019) leciona que apesar da quase inoperância do órgão de Inteligência Civil, os demais membros da comunidade de informações nacional continuaram atuando, sobretudo a inteligência militar e da Polícia Federal. O professor registra que:

A maior parte da opinião pública brasileira viu com bons olhos o fim do SNI. Já se tentara por duas vezes na década de 1980 a extinção do órgão, considerado pouco adequado ao regime democrático que se estabelecia. (…) A extinção do SNI deu-se por um impacto direto e preciso e não houve na sociedade brasileira quem realmente “chorasse a morte do monstro” (GONÇALVES, 2019, p. 165)

Não obstante ter sido concebida na égide de um governo civil e democrático, a atividade de Inteligência nasceu nos alicerces da influência militar, já que era integrada ao processo de tomada de decisões e de assessoramento composto por oficiais de informação, estudo, concepção e planejamento para apoio à decisão de um comandante militar.

Golçaves (2019) registra que a partir da segunda metade da década de 1990, as transformações na Ordem Internacional e a consolidação da democracia no Brasil acabaram possibilitando o debate sobre a valia do serviço de inteligência. Sob o governo de Fernando Henrique Cardoso[8] foi criado um grupo de trabalho que elaborou o texto de um Projeto de Lei usando como base o modelo e o serviço de inteligência canadense, com uma única organização civil, sem poder de polícia, com as atribuições de inteligência interna, externa e contrainteligência.

Apenas em 1999, com a criação do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e da Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), seu órgão central, por meio da Lei 9.883/99, é que o maior país da América do Sul retoma de fato às atividades de inteligência governamental. No ordenamento jurídico pátrio, a oficialização de um sistema de inteligência de âmbito nacional para tratamento de informação de cunho estratégico foi tardia, o oposto dos modelos europeus. GOMES (2009)

Atualmente, o SISBIN é composto por 42 órgãos. Integram o Sistema ministérios e instituições federais de áreas como segurança, forças armadas, saúde, transportes, telecomunicações, fazenda e meio ambiente.

A necessidade de uma estrutura de produção de informação e conhecimento que atendesse à complexidade das demandas em segurança pública motivou a criação do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP), ocorrido com o Decreto Executivo n° 3.695/2000.

Conforme descrito na Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública (DNIPS)[9] , o SISP, que tem como órgão principal a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), possui a finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência de segurança pública em todo o País, bem como suprir os governos federal e estaduais com informações que subsidiem tomadas de decisões, atendendo a necessidade de reformulação de um modelo mais voltado às novas demandas sociais e que tenha por objetivo a promoção do desenvolvimento social.

Com a criação e a estruturação legal do SISBIN, o Brasil possibilitou que os diversos setores do governo criassem suas Inteligências, porém foram elaboradas com conceitos e definições próprias, um descuido crucial. Agir de forma coesa e coordenada, mas respeitando a autonomia funcional de cada órgão é um objetivo que requer tempo para ser alcançado, quesito faltoso considerando a recente (pouco mais de 20 anos) reconquista da atividade de inteligência no país.

Sem demora, com o propósito de demonstrar o que se propõe, serão demonstrados alguns conceitos que tratam da atividade de inteligência e seus ramos.

 

3 CONCEITO E ASPECTOS GERAIS

Definir de forma uníssona o que sejam essas Atividades é uma tarefa com inúmeras dificuldades, e em terras brasileiras temos a complicação adicional do equívoco de se tentar traduzir o termo original “Intelligence” como “Inteligência”. Consequentemente houve um desacerto ao comparar e associar uma atividade a uma qualidade, pois, ao passo que Intelligence busca subsídios não disponíveis publicamente para assessorar decisões, “Inteligência” aponta uma distinção entre posições de intelecto, entre produtos e serviços, ou pior, simplesmente um adjetivo.

De acordo com José Manuel Urgate, citado por Gonçalves (2019, p. 7):

“La información es conocimiento, la información es organización, (…) la información es actividad” e que (…) inteligência (…) es el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional”.

Ugarte ampara-se na concepção trina, idealizada pelo catedrático Sherman kent, citado anteriormente como o pai da inteligência, e descreve a Inteligência sob três facetas: conhecimento, organização e atividade.

Cepik (2003), de modo terminológico, estabelece que Inteligência, em uma definição ampla, é toda informação coletada, organizada ou analisada para atender as demandas de um tomador de decisão qualquer.

Gonçalves destaca dois importantes conceitos estrangeiros:

O International Dictionary of Intelligence define inteligência como “o produto resultante da reunião e processamento de informações referente a situações e condições, reais ou potenciais, relacionadas a ameaças domésticas ou externa aos Estados Unidos da América (EUA) ou conduzidas por inimigos do país em âmbito doméstico ou internacional”. (Gonçalves, 2019, p. 11)

Por sua vez, ainda nas palavras de Gonçalves, a Agência Central de Inteligência, Central Intelligence Agency (CIA), dos EUA traz uma definição mais genérica:

Para a CIA, de maneira sintética, inteligência é a ciência ou presciência do mundo a nossa volta, utilizada para orientar o processo decisório ou as ações de autoridades políticas estadunidenses. (…) Proveem seus consumidores, comandantes civis ou militares, com informação (conhecimento processado) para assessorá-los(…). (Gonçalves, 2019, p. 12)

Partindo para uma análise nacional, Gonçalves (2019) explica que o vocábulo “Inteligência” foi incorporado à doutrina brasileira a partir da década de 1990, durante a redemocratização, de modo a se tentar banir termos associados ao regime militar.

Para a ESCOLA SUPERIOR DE INTELIGÊNCIA (2011), Inteligência é o produto intelectual elaborado por intermédio da interpretação conjunta de todos os elementos disponíveis sobre determinado alvo, para utilização imediata ou potencial. Apresenta natureza antecipativa, competitiva, conflituosa, complementar, sigilosa e permanente. Opera em um universo adverso, por lidar com a obtenção de elementos negados, pela eventual conquista desses elementos sem o consentimento dos alvos, e pela utilização de metodologia, linguagem, técnicas e recursos especiais. A menção à inteligência pode englobar a própria atividade, o produto dela e a unidade responsável pela mesma (órgão, departamento, núcleo, seção).

Um alvo é um patrimônio, interno ou externo a outra organização, do qual se quer obter elementos de Inteligência. Já os “Elementos de Inteligência” são a matéria-prima para se realizar o processo de formação da Inteligência.

Pertinente distinção deve ser estabelecida quanto aos termos dados, informes, informações e conhecimento, por serem usuais na língua portuguesa, mas que adquirem uma dimensão diferenciada quando ditos no ambiente que está sendo estudado.

Gomes (2009), explica que dados são a forma primária de informação. São fatos, tabelas, gráficos, imagens, etc. que não foram processados, correlacionados, integrados, avaliados ou interpretados. Por sua vez, informes são conjuntos de dados compostos por situações, descrições, notícias ou observações que formam um relato ou previsão de um fato relacionado ao alvo. Informação é a constatação de um fato presente ou passado, sendo fruto da operação intelectual da elaboração de raciocínios. Por sua vez, conhecimentos derivam da Operação Intelectual da Elaboração de Raciocínios em associação com as relações que uma determinada pessoa consegue estabelecer entre um conjunto de informações.

Na legislação brasileira, o conceito de inteligência apresenta-se na Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999. De acordo com o § 2º do art. 1º da referida lei, entende-se por inteligência:

(…) A atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.

A segurança pública, na vertente da inteligência, foi revestida de uma
abrangente definição. O conceito da atividade de Inteligência de Segurança Pública (ISP) está presente na Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública (2014):

O exercício permanente e sistemático de ações especializadas para identificar, avaliar e acompanhar ameaças reais ou potenciais na esfera de Segurança Pública, basicamente orientadas para produção e salvaguarda de conhecimentos necessários para subsidiar os tomadores de decisão, para o planejamento e execução de uma política de Segurança Pública e das ações para prever, prevenir, neutralizar e reprimir atos criminosos de qualquer natureza que atentem à ordem pública, à incolumidade das pessoas e do patrimônio.

A partir de distintas considerações, pode-se depreender que o conceito de inteligência encontra-se na ideia de um conhecimento processado, produto de uma análise com base nos princípios e métodos da doutrina de inteligência; o manuseio de informações sigilosas; e o assessoramento do processo decisório como objetivo central.

Apoiando-se em uma ampla definição, não restam dúvidas que a Atividade de Inteligência é reputada como área de indubitável interesse para qualquer organização no mundo dos negócios, assuntos públicos ou privados.

 

4 INTELIGÊNCIA E INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

Preliminarmente é mister destacar a diferença entre a Atividade de Inteligência de Estado e a Atividade de Inteligência Policial. Enquanto o enfoque da primeira é o assessoramento das autoridades de governo, no processo decisório das autoridades com essa capacidade, a segunda é, sintetizando, dirigida para a produção de conhecimentos a serem aplicados em ações e estratégias de segurança pública, com o propósito de identificar a estrutura e áreas de interesse das organizações criminosas, exemplificando.

Entre a atividade de inteligência e a atividade de investigação existem diversos pontos congruentes e por vezes indissociáveis, como, por exemplo, os dados e os conhecimentos que subsidiarão ambas as atividades, mas há também marcantes diferenças conceituais que devem ser compreendidas.

A inteligência policial vale-se da continua oportunidade, deve pressagiar e cogitar probabilidades sobre aspectos de um evento, em juízo antecipatório. Ambas as atividades estão definidas e delimitadas na doutrina majoritária e no ordenamento jurídico brasileiro, reunir em um mesmo conceito a atividade de inteligência e a investigação criminal é um equívoco, a confusão nas suas competências legais causa diversos problemas e prejuízos. Silva adverte a respeito dos limites da atividade de inteligência exercida pelos policiais militares:

Em que pese a Atividade de Inteligência ser bastante atuante na prevenção criminal, a legislação atual ainda não é clara quando rege a respeito dos limites do exercício desta atividade pelos órgãos militares, o que se torna passível de entendimentos doutrinários antagônicos acerca da aplicação da lei penal, ao crime de usurpação de função pública, previsto no  artigo 328 do CP, onde um agente de inteligência pratica ato de função pública, a qual não seja competente. (Silva, 2020 p.185)

Vários aspectos podem ser analisados para corroborar as diferenças entre os institutos de investigação e inteligência. Incialmente, vejamos o entendimento da investigação criminal na síntese de SOUZA (2020):

(…) a investigação criminal pode ser conceituada como a fase preliminar ao processo, cujo principal objetivo é certificar a materialidade de uma infração penal, bem como angariar elementos de prova que indique, ao menos por indícios, a autoria. O que servirá de subsídio para deflagrar o processo penal.

Contudo, a titularidade das investigações não está definitivamente concentrada nas mãos das Polícias Civis, conforme alerta o professor Renato Brasileiro (2018):

A atividade investigatória não é exclusiva da Polícia Judiciária. Com efeito, o próprio Código de Processo Penal, em seu art. 4º, parágrafo único, acentua que a atribuição para a apuração das infrações penais e de sua autoria não excluirá a de autoridades administrativas, a quem pode lei seja cometida a mesma função. (Brasileiro, 2018, p. 182)

Essencial diferenciação paira no campo da prova. Para a persecução penal, prova é tudo aquilo que podemos demonstrar por meios admitidos no direito, ao passo que para a inteligência policial o que interessa, nessa matéria, são os fatos ou premissas que basearam a convicção do analista, não havendo necessidade de se provar com base no Código Processual Penal Brasileiro.

A DNISP, de modo geral, define inteligência policial como exercício permanente e sistemático de ações especializadas para identificar, avaliar e acompanhar ameaças reais ou potenciais na esfera da Segurança Pública.

Não há dúvida que na medida em que se procura obter dados ou
informações negadas, a Inteligência pode, de acordo com a metodologia da produção do conhecimento, utilizar operações de inteligência por
meio de técnicas especiais de investigação. Mas é imprescindível que se observe o arcabouço jurídico, pois existem diversos limites legais para
essas operações da atividade de Inteligência.

Nesse sentido, torna-se fundamental que se distinga corretamente a
inteligência policial da investigação, para não haver futuros vícios na produção de provas ou na confecção de relatórios de inteligência. Para Silva:

A Atividade de Inteligência, que possui características, objeto e finalidade própria é função similar à investigação criminal, porém distinta, uma vez que a primeira realiza todo um processo de coleta e busca de informações para fins de produção de conhecimento a serem levados para um tomador de decisão que empregará ao policiamento ostensivo, já o segundo, de maneira similar, reúne informações, mas com o intuito de constituir provas para subsidiar os elementos informativos do inquérito policial, podendo se valer de elemento probatório no processo penal. (Silva, 2020, p. 210)

Portanto, sintetizando o que foi trazido à baila, a investigação criminal, utilizada no bojo do processo penal, tem como objetivo a obtenção de provas para viabilizar a formação da culpa, partindo do pressuposto da existência de uma infração penal, tendo como destinatários o Poder Judiciário e o Ministério Público. O sigilo pode ou não estar presente, mas o direito à defesa do investigado é uma consequência certa, dado o princípio constitucional da ampla defesa. Repercute de forma gravosa nos direitos fundamentais, e devido ao caráter reativo o foco volta-se para o passado e eventualmente para o futuro. Concretizada por meio de diligências policiais, há um maior formalismo e uma preocupação constante com nulidades, bem como eventuais abusos, sobretudo após a entrada em vigor da Nova Lei de Abuso de Autoridade, Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019.

Por sua vez, a atividade de Inteligência é o processo científico especializado, levado a efeito através de metodologia própria da produção do conhecimento (ciclo de inteligência), com o objetivo de subsidiar decisões por parte de governantes e dirigentes de órgãos públicos ou privados, seja no nível tático, operacional ou em nível estratégico. Há uma demanda informacional, sigilosa por natureza, preventiva, focada no futuro, com menor formalismo, de caráter proativo, com repercussão menos gravosa, e não gera direito à defesa.

Singrando esses mares, tal entendimento é amplo o bastante para ser aplicado a qualquer setor governamental ou privado e restritivo o suficiente para se
preservar a natureza consultiva da atividade, longe da natureza processual da investigação policial.

É importante destacar que, conforme a DNISP, em determinadas ocasiões excepcionais, o Relatório de Inteligência pode se adequar às regras processuais e só então ser transmitido às instituições competentes e destinado na produção de provas. No atual cenário social, a atividade policial é avaliada pelo resultado e para que o desempenho do policiamento seja de qualidade, é necessário o emprego da Atividade de Inteligência de forma coordenada e integrada.

 

5 LEGISLAÇÃO CORRELATA

As diversas definições e conceitos de inteligência, que já foram explanados alhures, possibilitam identificar a finalidade da atividade, qual seja obter, analisar e disseminar o conhecimento adquirido sobre os fatos alusivos à Atividade de Inteligência, bem como indicar o Poder Executivo da República como foco dos conhecimentos produzidos. Nesse seguimento, a necessidade de uma estrutura de produção de informação e conhecimento que atendesse à complexidade das demandas em segurança pública motivou a criação do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP), ocorrido com o Decreto Executivo n° 3.695/2000.

Art. 2º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal que, direta ou indiretamente, possam produzir conhecimentos de interesse das atividades de inteligência, em especial aqueles responsáveis pela defesa externa, segurança interna e relações exteriores, constituirão o Sistema Brasileiro de Inteligência, na forma de ato do Presidente da República.
(…)
§2º Mediante ajustes específicos e convênios, ouvido o competente órgão de controle externo da atividade de inteligência, as Unidades da Federação poderão compor o Sistema Brasileiro de Inteligência.

Neste caminho de ideias, é prevista a existência de um Sistema de Inteligência em Segurança Pública em cada unidade federativa, organizado de acordo com as normas e interesse individuais dos entes federativos, Chiroli e Araújo, citados por Silva (2020). Este fato proporciona legitimidade da atuação do serviço de inteligência em segurança pública por diversos órgãos.

Conforme descrito no Decreto 3.695/00, o SISP, tendo como órgão principal a Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), possui a finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência de segurança pública em todo o País, diante da diversidade de órgãos de segurança pública, bem como suprir os governos federal e estaduais com informações que subsidiem tomadas de decisões, atendendo a necessidade de reformulação de um modelo mais voltado às novas demandas sociais e que tenha por objetivo a promoção do desenvolvimento social. Para a adoção de um modelo a SENASP editou a Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública.

A DNISP não é um conjunto de normas em sentido estrito, mas um modelo, que cada órgão de segurança pública pode ou não reproduzir em sem âmbito interno. A doutrina prevê, por exemplo, técnicas de infiltração, entrada, desinformação, vigilância e interceptação de sinais e dados.

Ainda que sejam técnicas especializadas de inteligência, é importante se ater para o fato de existirem alguns impedimentos na legislação brasileira para a adoção de algumas dessas técnicas na atividade de Inteligência.

O instituto da infiltração é um exemplo disso. Segundo ensinamentos de Brasileiro:

O agente infiltrado (undercover agent) é introduzido dissimuladamente em uma organização criminosa, passando a agir como um de seus integrantes, ocultando sua verdadeira identidade, com o objetivo precípuo de identificar fontes de prova e obter elementos de informação capazes de permitir a desarticulação da referida associação. (Brasileiro, 2018, p. 833)

Nos moldes da legislação ordinária, a infiltração de agentes policiais é ponderada como um artifício de meio de prova na investigação e não na Inteligência. A infiltração é abordada em nosso ordenamento jurídico por meio da Lei nº 12.850/2013, Lei de Combate ao Crime Organizado, modificada pela Lei 13.964/2019. De acordo com a redação do art. 10º, caput:

A infiltração de agentes de polícia em tarefas de investigação, representada pelo delegado de polícia ou requerida pelo Ministério Público, após manifestação técnica do delegado de polícia quando solicitada no curso de inquérito policial, será precedida de circunstanciada, motivada e sigilosa autorização judicial, que estabelecerá seus limites.

O próprio texto legal faz menção ao agente em tarefa de investigação, mas é certo que não se pode requerer o instituto da infiltração ao Poder Judiciário com o escopo de assessoramento, somente podendo fazê-lo na fase da persecução penal, para fins de produção de prova, conforme expresso no art. 10, §2º da mesma lei. Brasileiro (2018) esclarece:

A revogada Lei nº 9,034/95 autorizava a infiltração de agentes de polícia ou de inteligência. Essa autorização era de duvidosa constitucionalidade, pois as atividades investigatórias devem ser exercidas precipuamente por autoridades policiais. Não por outro motivo, os Tribunais Superiores vêm considerando que a execução de atos típicos de polícia judiciária por agentes de órgão de inteligência, sem autorização judicial, acarreta a ilicitude das provas obtidas. (Brasileiro, 2018, p. 835)

No esteio desse entendimento, é similar o caso da interceptação de
sinais e dados. São dois os requisitos para tornar lícita a interceptação: ordem judicial e existência de investigação ou processo penal. Conforme se observa no artigo 5º, inciso XII da Constituição Federal:

Art. 5º – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…)
XII – é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações
telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no
último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a
lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução
processual penal;

Conclui-se, assim, estar também afastada a possibilidade de interceptação para fins de assessoramento, pois é indispensável a prévia existência de investigação policial ou o processo penal, que só ocorre após o fato criminoso.

Em conformidade com o ordenamento jurídico, a limitação legal está expressa na DNISP de forma que as ações de busca: infiltração, entrada e interceptação de sinais e de dados, que necessitam de autorização judicial, são classificadas como ações de Inteligência Policial Judiciária. Tais ações são de natureza sigilosa e envolvem o emprego de técnicas especiais visando à obtenção de dados (indícios, evidências ou provas de autoria ou materialidade de um crime).

Vale destacar, ainda concernente às interceptações e que deve ser levado a
efeito é o uso dessas informações pela Inteligência. Os dados obtidos por interceptação, em princípio, não podem sequer ser utilizados em relatórios de Inteligência. A Lei nº 9.296/96, em seu Art. 8°, define que deve ser preservado o sigilo das diligências:

A interceptação de comunicação telefônica, de qualquer natureza, ocorrerá em autos apartados, apensados aos autos do inquérito policial ou do processo criminal, preservando-se o sigilo das diligências, gravações e transcrições respectivas.

Portanto, o conhecimento obtido pela interceptação somente pode
ser utilizado para atender a finalidade daquela autorização judiciária específica e durante a fase da investigação criminal ou na instrução processual penal.
Assim como no caso da infiltração, aqui também não há que se
falar em interceptação com o objetivo de obter dados e informações para a Inteligência.

A tentativa de mesclar a atividade de Inteligência com a atividade
investigativa policial é temerosa. O caráter duplo da atividade de inteligência policial, entendida como a atribuição de um órgão de inteligência policial, ao mesmo tempo em que produz conhecimentos para assessorar o processo decisório, atuar em investigações criminais, certamente implicarão em problemas tanto na área de Inteligência como na persecução penal.

Em 2011, o Superior Tribunal de Justiça anulou as provas que a Polícia Federal havia encontrado por tê-las considerado ilegais.[10] A investigação teve início
com base em informações do relatório do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf). Os ministros do Tribunal da Cidadania decidiram que os dados obtidos pelo relatório do Coaf não eram suficientes para determinar a quebra de sigilo, pois o Relatório de Inteligência Financeira (RIF), por ser um documento de inteligência, possui natureza consultiva e não executiva. Em função disso, a quebra de sigilo baseada apenas em relatório do Coaf foi considerada inconstitucional.

Nesse rumo, por mais que a sua finalidade seja construtiva, a concentração da atividade de inteligência e de investigação no mesmo órgão dificulta a divisão das atividades e pode gerar, como no exemplo citado, sérios prejuízos para a persecução criminal.

 

6 O CONTROLE DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA

O viés da Atividade de Inteligência sofreu alguns tropeços ocasionados pela frágil perspectiva ética, em tempos não tão remotos, para retornar ao seu papel de obter informações em nível estratégico decisório.

Não há como discordar da relevância da atividade de inteligência na defesa do Estado e da sociedade, como anota Joanisval Gonçalves:

Uma vez que não se pode prescindir da atividade de inteligência, fundamental se faz, em um Estado democrático, que essa atividade passe por um rígido controle interno e externo. Por meio da fiscalização e do controle, busca-se assegurar que os órgãos controlados atuem de acordo com as leis e segundo a efetiva conveniência em relação a um interesse público completo. Essa finalidade do controle é completamente aplicável à atividade de inteligência. (Gonçalves, 2019, p. 51)

O Estado, ao mesmo tempo em que deve manter sua atividade de inteligência com discrição, tem que buscar o delicado ponto de equilíbrio com o direito à informação, o direito de petição e o acesso a dados públicos, sem deixar que o elevado secretismo prejudique as ações de segurança pública.

Joanisval Gonçalves (2019), citando Glenn Hastedt, identifica três dificuldades para a fiscalização e o controle da atividade inteligência: a primeira é a questão do sigilo inerente  a essa atividade, os serviços de informações não podem simplesmente revelar as suas atividades publicamente sem gerar grande vulnerabilidade; o segundo problema diz respeito à atividade de inteligência ainda ser muito mais uma arte que uma ciência, os profissionais  teriam pouca confiança no conhecimento e na competência de seus controladores; um terceiro aspecto diz respeito ao desinteresse dos políticos em se envolverem com a atividade de inteligência.

Secretismo ou compartimentação excessiva é desnecessária e improdutiva, ao invés de garantir uma hipotética segurança, inviabiliza-se a utilização das informações em trabalhos de repressão ao crime. Deve haver controle, mas essa ferramenta da administração não pode constituir obstáculo para a atividade de inteligência, imprescindível para o Estado. As democracias não podem funcionar a partir da invasão indiscriminada na privacidade de seus nacionais. A inteligência policial deve ser cumpridora dos preceitos legais, atuando sempre em proveito dos interesses da justiça e em defesa da sociedade, permanecendo como opção juridicamente viável e socialmente aceita no combate à violência e ao crime organizado.

De toda maneira, em regimes democráticos, o controle da atividade de inteligência é fundamental para garantir a legitimidade, eficácia e eficiência das ações. Muitas vezes a natureza da atividade e a necessidade de controle são de penosa conciliação, mas devem ser fiscalizadas em atenção ao princípio da publicidade e da proteção do Estado e da sociedade.

A inteligência aplicada aos serviços de segurança pública, em geral, gera informações de irrefutável interesse, porém, a utilidade da inteligência paira principalmente na sua prontidão e no seu potencial futuro. Não basta simplesmente repetir informações reveladas por fontes, é necessário desenvolver uma gama de material que revela o que aquela informação significa e identifica suas implicações para os tomadores de decisão.

Na medida em que o conceito da atividade de inteligência é explicado, juntamente com seu campo de atuação, resta dúvidas quanto ao controle desta importante atividade.

O controle da atividade de inteligência, conforme assevera Gonçalves (2019), é algo recente, décadas de 1970 e 1980, mesmo em democracias tradicionais como EUA, Austrália e Canadá. Com a intensificação de ameaças, mais poderes têm sido avocados pelos governos e, com isso, aumenta também a necessidade de maior fiscalização para que não cometa abusos e desvie-se de sua missão legalmente estabelecida.

De fato, a legislação de inteligência brasileira ainda não estabelece um mandato claro para a ABIN e tampouco para os outros órgãos do SISBIN. Esse quadro só veio a mudar com a Resolução nº2, de 2013-CN, que aprova o Regimento Interno da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (RICCAI), órgão de controle externo, explica o Dr. Gonçalves 2018.

Relatórios de inteligência, justamente por serem destinados ao assessoramento do processo decisório e não ao processo penal, por sua característica de confecção, são invariavelmente de natureza sigilosa, regida pela Lei de Acesso a Informação, Lei nº 12.527/2011.

O órgão de controle externo da atividade de Inteligência, com previsão no art. 6º da Lei nº 9.883/99, é denominado de Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI), composto por 06 (seis) integrantes, sendo 03 (três) deputados federais e 03 (três) senadores, além do Presidente da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

De fato, a atenção do controle externo pelo Poder Legislativo, em nível federal, voltar-se eminentemente para a ABIN. Joanisval Brito Gonçalves ressalta que:

O que se tem para com os órgãos do SISBIM são os mecanismos gerais de controle interno, agencial, ministerial e do Executivo aplicáveis a toda a Administração Pública. Em alguns órgãos, como o DPF, há a corregedoria, mas que é muito mais voltada à investigação de ilícitos ou irregularidades dos servidores que à avaliação e supervisão do desempenho e da atuação do órgão como um todo. Em outros, a corregedoria atua como setor de inteligência dentro das instituições, ou ao menos usa técnicas de inteligência para levantar informações sobre condutas dos servidores ou contrárias à lei e à instituição. (Gonçalves, 2018, p.174)

O Ministério Público (MP) entende que cabe a ele o controle externo da atividade de Inteligência no âmbito policial.  Surge um cenário enigmático em relação à atividade de polícia judiciária e à atividade de Inteligência. Há legislação quanto ao controle externo de ambas as atividades.

No que tange ao controle externo da atividade investigativa, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 129, inciso VII, instituiu como função institucional do Ministério Público o controle externo da atividade policial, o qual seria regulado na forma da legislação complementar da União e dos Estados. Esse dispositivo enumera taxativamente as atribuições do Ministério Público, e de acordo com seu inciso VII, o MP teria o dever/poder de realizar o controle externo no inquérito policial:

Art. 129 São funções institucionais do Ministério Público:
(…)
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; (grifo nosso).

Renato Brasileiro (2018), esclarece que se pode conceber o controle externo como instrumento de realização do poder punitivo do Estado, dando ao Ministério Público comprometimento maior com a investigação criminal e amplo domínio e lisura na produção da prova utilizada na eventual propositura da ação penal. Sendo assim, o controle externo exercido pelo Ministério Público é uma atividade relativa à investigação.

Gonçalves (2018) pontifica que com a aprovação da Resolução nº 20 do Conselho Nacional do Ministério Público, os membros do Parquet passam a ter regulamentado seu acesso aos inquéritos policiais, e poderão fiscalizar o cumprimento de mandados de prisão, analisar boletins de ocorrências, e acesso a quaisquer documentos relativos à atividade policial, alcançando órgãos civis e militares, na forma dos art. 4º e 5º da Resolução. Quanto ao Ministério Público Militar (MPM), este possui competência para atuar no controle externo da atividade de inteligência das Forças Armadas. Importante ressalva é feita pelo professor:

Registre-se, finalmente, que uma vez que a ABIN não é órgão policial, não realiza investigações nem tem poder de polícia, suas atividades não estariam sujeitas à forma de controle externo objeto da Resolução CNMP nº 20/2007. Entretanto, tem o Ministério Público da União (MPU) competência para fiscalizar o serviço de inteligência de maneira que o teria para qualquer outro órgão da Administração Pública federal, direta e indireta. (Gonçalves, 2018, p. 188)

Considerando que os documentos de inteligência são confeccionados com a finalidade de assessoramento ao processo decisório e não ao processo penal, a realização do controle da atividade de inteligência poderia ser, de fato, feita de acordo com o art. 6º da Lei nº 9.883/99:

Art. 6º O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional.
§ 1o Integrarão o órgão de controle externo da atividade de inteligência os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
§ 2o O ato a que se refere o caput deste artigo definirá o funcionamento do órgão de controle e a forma de desenvolvimento dos seus trabalhos com vistas ao controle e fiscalização dos atos decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência.

Nesta perspectiva, Andrade (2012) cita o entendimento do Professor Joanisval Brito Gonçalves, “o controle realizado pela CCAI é funcional, ou seja, ela tem competência para fiscalizar todo o SISBIN. De fato, qualquer organização do Sistema que conduza atividade de inteligência está sujeita ao controle da CCAI.”

A Lei nº 9.883/99, que instituiu SISBIN e criou a ABIN determina, também, que todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, com capacidade de produção de conhecimento de interesse das atividades de inteligência, deverão constituir o SISBIN, principalmente os responsáveis pela defesa externa, segurança interna e relações exteriores.

É importante ressaltar que a CCAI do Congresso Nacional não foi incumbida pela lei de fiscalizar as ações da Abin apenas, mas toda e qualquer atividade de Inteligência do país, incluindo as militares e policiais. A intenção é reforçar a necessidade de submeter a vontade dos estados de ingressar no SISBIN a uma instância institucional de controle externo. Além do que, a simplicidade desse ato formal não justifica sua ausência.

Dessa forma, é possível o controle pelo CCAI desde que os órgãos de inteligência de Segurança Pública dos Estados ou DF integrem o SISP, e este por sua vez integra o SISBIN. Havendo ainda a possibilidade de sobrevir lei estadual dispondo de modo diverso, por exemplo com a criação de uma comissão estadual para o controle da atividade de inteligência, o que estaria em sincronia com o princípio federativo e o princípio da simetria. Esclarece o professor Gonçalves a respeito do controle externo exercido pelo Poder Legislativo:

Em alguns Estados da Federação já tem início um processo de estruturação de órgãos de controle dos sistemas de inteligência estaduais pelas Assembleias. O Ceará foi pioneiro nesse processo, com o Projeto de Indicação nº2, de 2018, de autoria do Deputado Fernando Hugo (PP), que “cria a Secretaria de Inteligência Estratégica, a Agência Estadual de Inteligência, o Conselho Estadual de Inteligência do Estado do Ceará, estabelece o Sistema Estadual Interagências de Inteligência e dá outras providências. Esse projeto, aprovado em 10 de maio de 2018 pelo plenário da Assembleia Legislativa, dá ênfase ao controle. Assim, cria um conselho Estadual de Inteligência do Estado do Ceará que tem, entre suas competências, “realizar o controle interno da atividade de inteligência”. (Gonçalves, 2018, p.216)

Toda atividade do Estado deve ser controlada pela sociedade por meio de seus representantes, afinal, o administrador público não é o titular do interesse coletivo e, por isso, não tem ampla liberdade de atuação. Deixar o controle da atividade de inteligência de qualquer esfera a cargo exclusivo de um só poder não resultaria em benefícios para um Estado Democrático. O Estado, através das suas inúmeras faces legais, deve manter a atividade de Inteligência sob assaz fiscalização externa e interna, evitando, assim, os surtos autoritários tão experimentados por serviços de Inteligência em diversos países do mundo.

Equívocos relacionados a tais temas são comuns uma vez que há conceitos difusos da atividade de Inteligência e a formação doutrinária no meio acadêmico policial e nos bancos universitários ainda não esclarece, satisfatoriamente, essa questão.

 

7 COMPLEXIDADES DA ATIVIDADE

Tendo em mente o esclarecimento e o uso equivocado e continuado desses conceitos de Inteligência, que produz outros infortúnios já citados, o diagnóstico desse problema é a falta de investimentos e de interesse do poder público em capacitação dos profissionais, problema comum em diversas áreas da Administração Pública brasileira.

Ainda que possuam boa vontade, os profissionais de Inteligência no Brasil, em sua grande maioria, não têm um arcabouço acadêmico tampouco treinamento adequado nos seus campos específicos e, portanto, não há um emprego sistemático do conhecimento, onde os métodos são visíveis e verificáveis, permitindo aplicabilidade à metodologia própria.

Essa falta de estudos acadêmicos e múltiplos conceitos têm acarretado em uma série de operações policiais anuladas[11] no âmbito do judiciário, órgãos governamentais se desentendendo e analistas de inteligência desenvolvendo trabalhos relacionados à persecução penal.

É vultoso estabelecer que o processo de produção do conhecimento de Inteligência assemelha-se a um trabalho acadêmico, pois se procura construir um relatório baseado em premissas que o sustentem. Por conseguinte, esse processo está ligado diretamente à metodologia científica, traduzida pelo Ciclo da Produção do Conhecimento (CPC), com suas fases determinadas e delimitadas.

A doutrina brasileira de informações identifica o ciclo da inteligência em três grandes etapas: orientação, produção e difusão. Na fase de produção de conhecimento, tem-se o ciclo que se inicia com o planejamento, passa pela reunião e segue para o processamento. O conhecimento produzido é, em seguida, difundido na última etapa, chamada difusão. (Gonçalves, 2018, p.98)

Certamente devemos levar em consideração que o mundo dos tempos atuais é diferente daquele vivido pelos autores clássicos da Inteligência tradicional, logo, é plausível dizer que a Inteligência também deve evoluir. Entretanto, existem conceitos basilares que são indissociáveis da atividade de Inteligência e que não devem ser modificados, haja vista os diversos problemas gerados pela falta de entendimento do tema.

O uso de metodologia própria é significativamente importante, pois se a atividade de inteligência visa assessorar um gestor qualquer através da produção do conhecimento, faz-se necessário que se estabeleça meios para a consecução desse propósito.

Outro ponto importante para entender a atividade de inteligência é a natureza consultiva, visando a construção do conhecimento no sentido de procurar maior aproximação com a verdade. O que importa é conhecer e não provar, o que difere da verdade judicial que permite apenas os meios admitidos no direito.

A relação do analista com o tomador de decisão deve ser definida e confiável. O papel do tomador de decisão é, obviamente, decidir. O analista, justamente por ser técnico e metodológico, não pode fazer o papel dos dois. Ademais, o gestor possui, em tese, conhecimentos outros que podem subsidiá-lo com informações de um cenário mais abrangente, podendo tomar a melhor decisão em um contexto mais amplo.

Estes são pontos chave da atividade, são concepções fundamentais
para entender a Inteligência. Identificado esses pressupostos, não há necessidade de se criar ou procurar entender os inúmeros conceitos existentes.

A falta de investimento em estudos e a propagação dos conhecimentos
vêm causando a proliferação de falsos conceitos e usos inadequados de expressões, cuja explanação e discussão devem ser levadas aos centros acadêmicos.

O que se percebe, é que o significado de Inteligência está perdendo a sua essência, o seu núcleo. Existem definições que vão de encontro a sua natureza, a toda a evolução histórica que essa atividade sofreu pelo simples fato da vontade em se trocar a placa do setor de um determinado órgão pelo termo “Inteligência”.

A atividade poderia contribuir com mais eficiência ao assessoramento a gestores e autoridades governamentais, na formulação de políticas voltadas para as diferentes áreas que se opõem ao bom desenvolvimento coordenado do país.

Em um mundo cada vez mais complexo, estruturado em grandes redes e com uma diversidade de atores, os órgãos de informações não podem se dar ao luxo de atuarem isoladamente. Um sistema de inteligência fundamentado em arquipélagos de unidades autônomas e sem comunicação acaba resultado em fracasso nas funções básicas da inteligência, com consequências que podem ser letais para a sociedade, para o Estado, e para a Segurança Nacional. (Gonçalves, 2018, p. 80)

A falta de uma cultura favorável à inteligência, associada ao desconhecimento da atividade e a sua visão distorcida dificulta e refletem no seu entendimento e na sua aplicação.

Gonçalves (2018) explica que convém conhecer as técnicas de obtenção de dados para a produção de conhecimento. Isso deve ocorrer tanto entre o pessoal de análise e operações quanto nos escalões superiores, principalmente entre os que formularão as diretrizes e farão solicitações. É essencial que os tomadores de decisões conheçam as diferenças e tenham em mente os princípios norteadores da atividade de inteligência. Sem eles, a atividade de inteligência passa a ser amadora, sujeita a grandes erros e tendente ao fracasso.

É imperioso que entendamos seus alicerces, seus princípios, a fim de desenvolvermos de fato essa importante ferramenta de enfrentamento aos desafios contemporâneos que se apresentam.

Mesmo após 20 anos de retomada da atividade de inteligência, é evidente a necessidade de um projeto que possibilite a análise e o monitoramento conjunto e facilite a produção de conhecimento estratégico e tático. Uma ferramenta desenvolvida que viabiliza a gestão de conhecimento para a tomada de decisões em todas as esferas da federação.

O resultado que se espera alcançar é o aumento da eficácia e da capacidade de resposta do poder público, com compartimentação de dados, mas sem secretismo exacerbado, competição ou canais burocráticos.

Para aprimoramento dos sistemas de inteligência e de combate ao crime organizado, o Estado tem que promover o compartilhamento de dados com estabelecimento de canais formais. Há bancos de dados institucionais da Polícia Civil, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Militar, Exército, Marinha, Aeronáutica, Abin, Detran, bancos de dados policiais das delegacias especializadas em lavagem de dinheiro, imigração ilegal, assalto a banco e, ainda, os não-policiais como os da Receita Federal, Dataprev/INSS, CNIS, mas os setores responsáveis pelo gerenciamento dos dados respectivos não interagem, o que gera uma enorme quantidade de dados perdidos e pouco trabalhados.

Mingardi, citado por Gomes (2009), esclarece que no caso brasileiro não existe um sistema definido, cada Estado da federação tem ou não um sistema de inteligência policial e, na maioria das vezes, existe uma multiplicidade de órgãos que disputam migalhas de informações. Mesmo assim, a mídia relata rebeliões, ataques contra a polícia, explosões de caixas, membros corrompidos integrando organizações criminosas, e os órgãos policiais são pegos desprevenidos.

Existem muitos órgãos e pouca inteligência. A dispersão de esforços começa na coleta de dados, seja através de agentes de campo ou da coleta de informações públicas. As diversas agências com frequência correm atrás do mesmo objetivo, através das mesmas fontes, por falta de comunicação ou delimitação de tarefas ou até por pura rivalidade. O mesmo ocorre na hora do armazenamento dos dados. Na maioria dos estados, os dados coletados pelos órgãos de segurança pública normalmente são armazenados em bancos de dados diferentes, muitas vezes ficando apenas no papel. (Mingardi apud Gomes, 2009)

Percebe-se a falta de comunicação entre as instituições, ausência de interface entre os sistemas informatizados, visão restrita do conhecimento e secretismo em razão de poucas informações que só têm sentido se reunidas, jamais quando pulverizadas. Infelizmente na prática a cultura dos órgãos da administração pública é a de não trocar informações. É preciso disseminar as informações e desburocratizar.

Outro fator preocupante é a perda do conhecimento, quando o operador e desenvolvedor do banco de dados não providencia uma interface amigável de comunicação com outros cadastros. Além disso, muitas vezes, é o próprio profissional de segurança pública que monta sua própria base de dados. E lamentavelmente o Estado não se preocupa com a continuidade desse trabalho hercúleo e a sua devida valorização.

Como consequência da manutenção do status quo dos serviços de inteligência como órgãos públicos burocráticos, sem aproximação, e focados apenas em competência das agências para problemas locais e específicos, acompanhamos o avanço desenfreado das organizações criminosas, que pulam de estado em estado ganhando força e desafiando o poder público, e o faz de conta das instituições que lutam para exibirem números de uma perspectiva que não deixe clara a total falha estatal no campo da segurança pública.

Considerando a criação do SISBIN e sua composição ampla e complexa, fica claro a importância da cooperação do sistema e principalmente do compartilhamento de dados e preservação do conhecimento de forma eficaz e útil. A compartimentação exacerbada inutiliza o conhecimento produzido. De nada vale um extenso banco de dados estadual se os estados limítrofes não possuem acesso a tal conhecimento para adotarem medidas conjuntas e pontuais.

Devem ser traçadas metas sincrônicas a serem cumpridas no tocante à criação e consulta de base de dados intergovernamentais; a integração de cadastro de identidades civis dos estados; sistemas de informações integrados entre as Polícias, Ministérios Públicos e Justiças Federal e Estadual, respeitando o sigilo e os limites legais de cada informação.

É preciso trabalhar com tecnologia da informação de forma integrada, destacando a importância de ações quanto a sistemas de informação, indicadores, estatística, pesquisa e análise.

Na construção de um modelo de gestão, principalmente quanto a gestão da atividade de inteligência, o papel das academias e escolas de formação profissional são fundamentais. Gonçalves (2018) lembra que a atividade de inteligência tem sido pouco estudada no Brasil, e entre as razões dessa lacuna está a aura de repúdio, desconhecimento e preconceito que envolve a percepção da opinião pública sobre os serviços secretos. Além disso são poucos os que têm acesso a uma doutrina de inteligência, assunto pouco publicado no país.

Essas situações demonstram a dificuldade que os profissionais da área enfrentam, haja vista que a atividade de produção de conhecimentos, no sentido de apoiar as atividades de prevenção e repressão dos fenômenos criminais e para o assessoramento, não é tratada de maneira sistemática. Isto não significa que não devam fazer Inteligência, pelo contrário, a utilização dessa atividade é fundamental em um cenário nacional e internacional complexo e instável.

 

8 CONCLUSÃO

É perceptível que os órgãos governamentais e privados têm feito uso do nome Inteligência para praticarem atividades que sempre fizeram e continuam fazendo, porém, sem utilizarem suas metodologias e técnicas.

Embora inúmeros setores do governo tenham criado suas Inteligências com conceitos e definições próprias, estes agem com indiferença quanto a doutrina e atuam como se fosse uma área de atuação livre, intangível pelo ordenamento brasileiro, o que de fato é um total equívoco. Em um Estado Democrático de Direito toda atuação da administração deve ser pautada pela lei.

Especialmente no que concerne a mecanismos mais efetivos de integração do SISBIN, direitos e deveres do pessoal da área, peculiaridades do exercício da atividade, e controle dos serviços secretos, ainda há muito a ser regulamentado. A própria organização dos subsistemas de inteligência, em um futuro próximo, implicará no estabelecimento de normas correlatas.

Importa evidenciar que o controle dos serviços de inteligência deve ser desenvolvido. Normas precisas e eficazes de fiscalização precisam ser estabelecidas, seja quanto ao controle interno, mas também o externo, especialmente o exercido pelo Poder Legislativo.

Além disso, é evidente os prejuízos gerados quando não se diferencia e separa a atividade de inteligência da investigação policial, obstáculo que surge desde o conceito, passa pelo controle externo e seguidamente atinge toda a seara da persecução penal.

A sustentação das organizações estatais responsáveis pela atuação em diversas frentes requer um modelo de gerenciamento do conhecimento, com estratégia, estrutura, decisão e identidade.

É por meio da eficaz colaboração entre as agências intergovernamentais, em sentido amplo, atenuação do secretismo oficial, robusto investimento em recursos tecnológicos e na área de inteligência, que podem ser desencorajadas e impedidas as ações das bases do crime organizado e as das organizações terroristas, minorando-se perdas e potencializando-se as ações dos órgãos de segurança pública.

Sobre a pergunta problema. Qual a real importância da atividade de inteligência e dificuldades são enfrentadas pelo serviço de inteligência no Brasil? Pode-se dizer que a pergunta foi respondida através de todo o estudo realizado e apresentado ao longo do trabalho.

Por fim, por ser de importância basilar para a sustentação de qualquer democracia, clássica ou contemporânea, a atividade de inteligência deve ser amplamente discutida sob a luz do direito, cuidadosamente, sem quaisquer desvios ideológicos ou apaixonados.

 

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[1] Graduado em Direito pela Universidade Tiradentes – UNIT. Especialista em Direito Público pela Faculdade Legale. E-mail: contato@ayslanalves.com

[2] Também chamada de era clássica, período clássico ou idade clássica, é o período da história cultural entre o século VIII a.C. e o século V d.C.

[3] É um tratado militar escrito durante o século IV a.C. pelo estrategista conhecido como Sun Tzu. O tratado é composto por treze capítulos, cada qual abordando um aspecto da estratégia de guerra.

[4] Sherman Kent, foi um professor de história da Universidade de Yale que, durante a Segunda Guerra Mundial e por 17 anos de serviço da Guerra Fria na Agência Central de Inteligência, foi pioneiro em muitos dos métodos de análise de inteligência. Ele é frequentemente descrito como “o pai da análise da inteligência”.

[5] Mandato presidencial: 15 de novembro de 1926 – 24 de outubro de 1930.

[6] Mandato presidencial: 31 de janeiro de 1946 – 31 de janeiro de 1951.

[7] Mandato presidencial: 15 de março de 1990 – 29 de dezembro de 1992

[8] Mandato presidencial: 1 de janeiro de 1995 – 1 de janeiro de 2003.

[9] O Brasil possui, desde 2007, uma Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública (DNISP). A 4ª edição da DNISP foi publicada em 25 de janeiro de 2016 e trouxe algumas inovações significativas relacionadas à ISP. A DNISP estabelece fundamentos doutrinários e metodologias visando à regulamentação e padronização da atividade de ISP no âmbito de SISP com a finalidade precípua de obter unidade de entendimento e uniformidade de procedimentos entre os Órgãos que integram o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP).

[10] A Operação Faktor anteriormente denominada Operação Boi Barrica – Disponível em http://g1.globo.com/politica/noticia/2011/09/stj-anula-provas-de-operacao-da-pf-que-investigou-familia-sarney.html – Acesso em 22/06/2020

[11] Por exemplo a operação Satiagraha e Operação Faktor anteriormente denominada Operação Boi Barrica.